Las llamadas “Relaciones de Hechos” elaboradas por las Auditorías Internas del Sector Público

En el sector público de nuestro país es común encontrarse ante las denominadas “relaciones de hechos”, elaboradas por las Auditorías Internas. Con el fin de comprender mejor la distinción entre aquellas y su relación con un procedimiento administrativo disciplinario conviene tener presente que, este último, es una serie concatenada de trámites sustanciales y requisitos indispensables que, como garantía del debido proceso, permiten la verificación de los hechos que sirven de motivo al acto sancionador, al determinar la existencia de una responsabilidad de carácter disciplinario o patrimonial. De esta forma, tal procedimiento, como todo procedimiento administrativo, tiene una función legitimadora (otorga legitimidad a la actuación discrecional), constitutiva (a fin de no incurrir en vías de hecho y arbitrariedad), garantista (ofrece garantía de los derechos e intereses subjetivos que pueden verse afectados), y objetivadora (permite acceder al conocimiento más amplio y cierto de la realidad, para tomar una decisión objetiva y racional).

Los principios del debido proceso han sido desarrollados por la jurisprudencia de la Sala Constitucional, la cual ha aclarado que no solo resultan de aplicación en el orden penal, sino que deben también ser respetados por todo procedimiento sancionatorio. De ahí que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia insiste en la aplicación de estos principios en los procedimientos que tramiten los patronos:

“[…] si se admitieran nuevas faltas o se modificara la atribuida, se daría un desequilibrio en el proceso y se alteraría la posibilidad del trabajador de ejercer su derecho de defensa, con grave trasgresión a un derecho fundamental. Así, en la sentencia que se invoca en el recurso Nº 5469 de las de las 18:03 horas del 4 de octubre de 1995, se consideró: // “…III.- Esta Sala ha señalado los elementos del derecho al debido proceso legal, (ver especialmente la opinión consultiva N°1739-92), aplicables a cualquier procedimiento sancionatorio o que pueda tener por resultado la pérdida de derechos subjetivos. La Administración debe, en atención al derecho de defensa del administrado: // a) Hacer traslado de cargos al afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada, concreta y oportuna, los hechos que se imputan; // b) Permitirle el acceso irrestricto al expediente administrativo; // c) Concederle un plazo razonable para la preparación de su defensa; // d) Concederle la audiencia y permitirle aportar toda prueba que considere oportuna para respaldar su defensa. // e) Fundamentar las resoluciones que pongan fin al procedimiento; // f) Reconocer su derecho a recurrir contra la resolución sancionatoria.”¹ (Se agregó el resaltado).

Como se observa, cuando un funcionario es sometido a un procedimiento administrativo, tiene el derecho a que, desde el inicio, se le informen los hechos que se intiman y los cargos que se le imputan. Esto es lo que se denomina como los principios de intimación e imputación, los cuales constituyen en una derivación del derecho al debido proceso contemplado en el artículo 39 de la Constitución Política, e implican poner en conocimiento del trabajador una relación oportuna, precisa, clara y circunstanciada de los hechos y sus consecuencias legales, toda vez que éstos constituirán los elementos a partir de los cuales ejercitará su defensa en el procedimiento sancionatorio.

Aquí es donde es preciso hacer la distinción con el instituto de la investigación preliminar, que es una etapa previa que puede ocurrir, ocasionalmente, con el fin de conocer si se tienen los elementos suficientes para la apertura un procedimiento administrativo disciplinario. Esto sucede por cuanto, en ocasiones, el patrono puede tener conocimiento de alguna irregularidad, pero no ha identificado al colaborador que la cometió; o puede no conocer el detalle suficiente de los hechos, de tal manera que le permita realizar un traslado de cargos debidamente circunstanciado.

De esta forma, como bien lo ha señalado la Sala Constitucional, la investigación preliminar es una etapa de indagación previa a los procedimientos administrativos sancionatorios:

“[…] la Sala ha mantenido el criterio de que una correcta inteligencia del carácter y fundamentos del debido proceso exige admitir que, de previo a la apertura de un procedimiento administrativo, en ocasiones es indispensable efectuar una serie de indagaciones preliminares, pues la Administración –con anterioridad a la apertura del expediente administrativo– podría requerir la realización de una investigación previa, por medio de la cual se pueda no solo individualizar al posible responsable de la falta que se investiga, sino también determinar la necesidad de continuar con las formalidades del procedimiento, si se encuentra mérito para ello. […]. Lo anterior constituye entonces una facultad del órgano administrativo competente, a fin de determinar si existe mérito o no para iniciar un proceso que tienda a averiguar la verdad real de los hechos objeto de las pesquisas […]. […] dentro de esa fase no puede hablarse de la existencia de un debido proceso propiamente dicho ni resulta necesaria la concurrencia de los elementos señalados supra como constitutivos de su derecho de defensa.”² (Se agregó el resaltado).

En el mismo sentido se ha pronunciado la doctrina nacional, destacando la utilidad de la investigación preliminar como una etapa que permite no sólo identificar al presunto responsable, sino también recabar los elementos que permitan realizar una adecuada intimación:

“Los procedimientos administrativos sancionadores y disciplinarios que son incoados de oficio, sobre todo cuando media una denuncia –acto de comunicación de un tercero sobre un hecho irregular–, en ocasiones, son precedidos por una investigación preliminar de carácter facultativo para el órgano competente. […]. La investigación preliminar se puede definir como aquella labor facultativa de comprobación desplegada por la propia administración pública de las circunstancias del caso concreto para determinar el grado de probabilidad o verosimilitud de la existencia de una falta o infracción, para identificar a los presuntos responsables de ésta o recabar elementos de juicio que permitan efectuar una intimación clara, precisa y circunstanciada. […].”³ (Se agregó el resaltado).

Bajo ese mismo orden de ideas se ha pronunciado la Procuraduría General de la República (PGR):

“Según hemos sostenido, los procedimientos administrativos sancionadores –incluidos en éstos los disciplinarios- y en general, el ejercicio de potestades ablatorias, que son incoados de oficio, aun cuando medie una denuncia o una orden superior, en ocasiones son precedidos por una “investigación o indagación preliminar” de carácter eminentemente facultativo para el órgano competente, a fin de determinar la procedencia o no del inicio de un procedimiento formal; esto especialmente cuando la denuncia, por imprecisión o generalidad, no permite un conocimiento cabal y preciso de los hechos y personas involucradas en aquella eventual infracción administrativa. Por ello se dice que estas actuaciones se orientan a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros. (Dictamen C-178-2008 de 29 de mayo de 2008 y en sentido similar pueden consultarse la resolución Nº 2007-00759 de las 13:30 horas del 19 de enero de 2007, Sala Constitucional. En sentido similar, las Nºs 2001-08841 de las 09:03 horas del 31 de agosto de 2001, 2003-09125 de las 09:21 horas del 29 de agosto de 2003 y 009828-2007 de las 16:08 horas del 5 de julio de 2007, también de la Sala Constitucional). // A nivel doctrinal se afirma que la investigación preliminar la pueden realizar aquellos órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, evaluación, averiguación e inspección o control y fiscalización en la materia, y en su defecto, la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento. En nuestro medio se han enumerado los siguientes órganos con competencia para efectuar indagatorias previas: los superiores y órganos encargados del procedimiento (Resoluciones NºS 2202-95 de 3 de mayo de 1995 y 2296-99 de 26 de marzo de 1999 y 2006-014761 de las 10:24 horas de 6 de octubre de 2006, Sala Constitucional), las auditorías internas (resoluciones NºS 7190-94 DE 6 de diciembre de 1994 y 7104-99 de 10 de setiembre de 1999, Sala Constitucional) o la Contraloría General de la República (resoluciones Nºs 869-99 de 10 de febrero, 871-99 de 10 de febrero de 1999, 1029-99 de 16 de febrero y 7104-99 de 10 de setiembre, todas de 1999 y de la Sala Constitucional).”⁴ (Se agregó el resaltado).

De las citas antes transcritas es posible observar que la investigación preliminar puede ser llevada a cabo u ordenada por los jerarcas o los titulares subordinados de la administración activa⁵ que cuenten con potestad sancionatoria, y de previo al inicio de un procedimiento administrativo sancionatorio tendente a declarar una responsabilidad disciplinaria (administrativa) o patrimonial (civil). Esto es una práctica común entre los entes públicos de nuestro país, tal y como lo ha evidenciado la Contraloría General de la República (CGR):

“1.8 La acción disciplinaria en la CCSS puede ser realizada tanto por el jerarca como por los titulares subordinados con potestad sancionatoria, quienes en calidad de órganos decisores se encuentran facultados para disponer la realización de investigaciones preliminares tendentes a determinar si existe mérito suficiente para la apertura de un procedimiento administrativo y, de resultar procedente, nombrar un órgano director con otras personas trabajadoras de la institución, de forma tal que mediante la instrucción del respectivo procedimiento, se pueda determinar la verdad real de los hechos y, en caso de corresponder, dictar el acto final en donde se establezcan las responsabilidades administrativas y pecuniarias.”⁶ (Se agregó el subrayado y resaltado).

Estas investigaciones preliminares son también realizadas por las auditorías internas cuando, por ejemplo, reciben una denuncia que merece su investigación conforme el alcance de sus competencias o, cuando en el transcurso de un estudio, observan situaciones que pueden generar responsabilidades (artículo 35 de la Ley General de Control Interno, Ley N.º 8292 del 31 de julio de 2002 (LGCI)), tal y como lo ha manifestado la CGR desde larga data:

“[…] la relación de hechos debe ser un insumo adecuado para que la Administración valore los hechos y decida sobre la recomendación efectuada por aquella de abrir un procedimiento administrativo. Además que los órganos competentes de la administración activa sean quienes, con la observancia de los procedimientos administrativos aplicables en la respectiva entidad y asegurando los derechos al debido proceso, establezcan la verdad real de los hechos investigados. // […] // […] El informe que emita la Auditoría Interna, con recomendaciones para iniciar un procedimiento administrativo o para que se emprendan dichas acciones, sean judiciales o administrativas, ha de ser un insumo adecuado para la labor de la administración activa. En otras palabras, su contenido ha de tener en cuenta su finalidad: que sean los órganos competentes de la administración activa quienes, con observancia de los procedimientos administrativos aplicables en la respectiva entidad y asegurando los derechos al debido proceso, declaren las responsabilidades administrativas y civiles y ejecuten las medidas para hacerlas efectivas. […].”⁷ (Se agregó el resaltado).

La PGR también ha identificado los informes de auditoría en materia de responsabilidad (relaciones de hechos) como ejemplos típicos de informes de investigación preliminar:

“[…] debe indicarse que es posible que, previo al inicio de un procedimiento administrativo ordinario, se realice una fase de investigación previa o fase preliminar, mediante la cual se pretende la investigación y recopilación de hechos que puedan constituir infracciones o faltas y la identificación de posibles responsables. En este sentido, los informes de auditoría se revelan como ejemplos típicos de esta fase preliminar.”⁸ (Se agregó el resaltado).

“En lo que concierne a la presente consulta, interesa ahondar brevemente en el caso específico de las Auditorías Internas como órganos que, por su propia cuenta, y en razón del ejercicio independiente y objetivo de sus competencias (art. 25 de la Ley General de Control Interno (No. 8292 del 31 de julio del 2002), pueden realizar investigaciones preliminares. // Innegablemente, la citada Ley General de Control Interno, en su artículo 35, párrafo 1°, habilita a las auditorías internas para realizar informes (auditorías o estudios especiales, artículo 32, inciso e, Ibídem) sobre diversos asuntos de competencia “(…) así como sobre asuntos de los que pueden derivarse posibles responsabilidades para funcionarios, ex funcionarios de la institución y terceros”, siendo que deben comunicarse “Los hallazgos, las conclusiones y recomendaciones de los estudios (…)” (párrafo 2° del artículo 35 Ibídem) al jerarca o los titulares subordinados para que se ordene la implantación de las respectivas recomendaciones; dentro de las cuales, lógicamente, puede figurar la apertura de un procedimiento administrativo por el órgano competente (artículos 39 y 42 Ibídem).”⁹ (Se agregó el resaltado)

De este modo, cuando una auditoría realiza una investigación preliminar, en la cual determina una responsabilidad de carácter disciplinario o patrimonial, procede a elaborar un informe que se ha dado en llamar relación de hechos, donde se identifica al eventual responsable, los hechos circunstanciados y las consideraciones jurídicas acerca de la falta cometida, a los cuales se agrega la prueba que lo respalda. Dicho informe, y su comunicación al órgano competente, se encuentra normado a partir de lo dispuesto en la LGCI y los lineamientos que ha emitido la CGR.

En efecto, atendiendo a lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N.º 7428 del 7 de septiembre de 1994 (LOCGR) y la LGCI, y conforme lo ha visualizado la CGR, la Auditoría Interna se constituye en la hoy denominada tercera línea de defensa, que brinda aseguramiento independiente sobre la efectividad del gobierno corporativo, por medio de la evaluación de la gestión de los procesos, la asesoría sobre la evaluación de riesgos y la colaboración en el cumplimiento de los objetivos de control¹⁰. Así, mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional, la Auditoría Interna contribuye a los fines institucionales, al mejorar la efectividad de la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección de la organización, conforme con el concepto funcional que le asigna el canon 21 de la LGCI.

Como parte de sus funciones, el artículo 35 de la LGCI le ha reconocido a las Auditorías Internas la función de comunicar, mediante informes independientes, las recomendaciones que se deriven sobre asuntos de responsabilidad; asimismo, esta comunicación habrá de ser realizada, según sea el caso, al jerarca o a los titulares con competencia y autoridad para ordenar la implantación de las respectivas recomendaciones, todo esto conforme las directrices emanadas del órgano contralor:

“Artículo 35.-Materias sujetas a informes de auditoría interna. Los informes de auditoría interna versarán sobre diversos asuntos de su competencia, así como sobre asuntos de los que pueden derivarse posibles responsabilidades para funcionarios, ex funcionarios de la institución y terceros. Cuando de un estudio se deriven recomendaciones sobre asuntos de responsabilidad y otras materias, la auditoría interna deberá comunicarlas en informes independientes para cada materia. // Los hallazgos, las conclusiones y recomendaciones de los estudios realizados por la auditoría interna, deberán comunicarse oficialmente, mediante informes al jerarca o a los titulares subordinados de la administración activa, con competencia y autoridad para ordenar la implantación de las respectivas recomendaciones. // La comunicación oficial de resultados de un informe de auditoría se regirá por las directrices emitidas por la Contraloría General de la República.” (Se agregó el resaltado).

El párrafo final de dicha norma guarda concordancia con lo dispuesto en el artículo 62 de la LOCGR, el cual instituye que la organización y funcionamiento de las auditorías internas se rige conforme las disposiciones emitidas por la CGR:

“Artículo 62.- Organización e independencia de las Auditorías Internas. Las auditorías internas ejercerán sus funciones con independencia funcional y de criterio, respecto del jerarca y de los demás órganos de administración activa. // El auditor y el subauditor serán nombrados, a partir de la vigencia de esta Ley, por tiempo indefinido y dependerán orgánicamente del jerarca unipersonal o colegiado, cuando éste exista. // La unidad de auditoría interna se organizará y funcionará conforme lo establecen el Manual para el Ejercicio de la Auditoría Interna y cualesquiera otras disposiciones emitidas por la Contraloría General de la República.” (Se agregó el resaltado).

Así, atendiendo a lo dispuesto en la LGCI y las potestades que le confiere la Constitución Política y su Ley Orgánica, la CGR ya había emitido las Directrices sobre la comunicación de las Relaciones de Hechos y Denuncias Penales por las Auditorías Internas del Sector Público, promulgadas mediante resolución N.º R-D-CO-9-2008 de las 11 horas del 19 de febrero de 2008. Desde aquellas directrices ya quedaba claro que las relaciones de hechos deben ser comunicados a la instancia competente para ordenar el inicio del procedimiento:

“2.1 Comunicación de la RH // La AI deberá comunicar oportunamente la RH, mediante nota formal acompañada del legajo de prueba original o copia certificada de éste, a la instancia competente para ordenar el inicio del procedimiento administrativo, conforme a la normativa específica que le sea aplicable. Cuando remita el legajo original, deberá conservar una copia certificada de toda la documentación.” (Se agregó el resaltado)

Estas Directrices fueron sustituidas por los Lineamientos generales para el análisis de presuntos hechos irregulares, promulgados por la CGR mediante resolución N.º R-DC-102-2019 de las 13 horas del 14 de octubre de 2019, donde se especifica que las llamadas relaciones de hechos deben ser remitidas a la instancia que ejerce la potestad disciplinaria:

“3.4 Elaboración del producto final // Ejecutada la investigación, la Auditoría Interna debe establecer si los elementos acreditados son suficientes para sustentar la apertura de algún tipo de procedimiento de responsabilidad en contra de los presuntos implicados; lo que dará lugar a la elaboración de alguno de los siguientes productos: // […] // b. Relaciones de Hechos. Cuando las diligencias de investigación acrediten la existencia de elementos suficientes para considerar -al menos en grado de probabilidad- la ocurrencia de hechos presuntamente irregulares, la Auditoría Interna deberá elaborar una relación de hechos, la cual será remitida a la instancia que ejerce la potestad disciplinaria sobre el funcionario presuntamente responsable, o a la autoridad competente para su atención, según corresponda. // […].” (Se agregó el resaltado).

Por tal motivo, toda Auditoría Interna remite sus relaciones de hechos a la instancia que, dentro de la organización, ejerce la potestad disciplinaria sobre la persona investigada. Ese documento constituye el insumo que le permite, a quien ejerce esa potestad, decidir si cuenta con los elementos suficientes para ordenar la apertura de un procedimiento administrativo de responsabilidad disciplinaria y/o patrimonial; y así poder instruir un traslado de cargos con una adecuada intimación e imputación, respetando los principios que informan el debido proceso constitucional.

En esa medida, precisa tener presente que la potestad sancionatoria no siempre recae en el superior jerárquico del órgano o ente y por ello -según se desprende de lo dispuesto en los citados lineamientos del órgano contralor- al elaborar y comunicar una relación de hechos, las auditorías internas deben analizar el esquema de competencias de la organización, con el fin de ubicar quién es la persona que ejerce dicha potestad.

En la Revista de Derecho de la Hacienda Pública, de la CGR, se ha expuesto respecto de este particular, destacando la necesidad de que las relaciones de hechos sean puestas en conocimiento de la autoridad competente para sancionar. Esa autoridad es la responsable de efectuar el procedimiento administrativo de manera oportuna, so pena de incurrir en falta grave, en caso de que su dilación conlleve a la prescripción de la responsabilidad del infractor:

“En el caso de las auditorías internas, las IP se conocen como relaciones de hechos (RH) y se ponen en conocimiento de la autoridad competente para sancionar, a fin de que esta tome una decisión sobre si hay o no mérito para acoger la gestión de abrir un procedimiento administrativo, en el entendido de que el archivo o desestimación el caso deberá documentarse mediante la adopción de una decisión debida y suficientemente motivada. // […] // No obstante, independientemente de que se trate de una IP o una relación de hechos, si de la depuración y eventual cobro de una posible responsabilidad civil se trata, el artículo 75 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República señala que se reputará como falta grave del funcionario competente no efectuar el procedimiento administrativo o no ordenar oportunamente su apertura. // En cuanto a sentar responsabilidades disciplinarias por infracción al ordenamiento de control y fiscalización superior de hacienda pública el ordinal 71 del mismo cuerpo legal refiere lo siguiente: se reputará como falta grave del funcionario competente para iniciar el procedimiento sancionatorio, el no darle inicio a este oportunamente o el dejar que la responsabilidad del infractor prescriba, sin causa justificada.”¹¹ (Se agregó el resaltado).

En el mismo sentido, mediante oficio N.º 10552 (DFOE-PG-0339) del 10 de julio de 2020, la CGR dejó claro que las relaciones de hechos se remiten al jerarca o titular subordinado que ejerce la potestad disciplinaria, según el análisis que realice la Auditoría Interna sobre el esquema de competencias de cada organización:

“[…] Es decir, existe a favor de la auditoría una facultad valorativa para ubicar dentro de la organización administrativa aquél órgano responsable de ejercer acciones disciplinarias; por lo que al elaborar y comunicar una relación de hechos, las auditorías internas deben analizar el esquema de competencias de la organización, con el fin de ubicar quién es la persona o cargo que ejerce dicha potestad. // […] // La instancia competente específica a la cual deben ser comunicadas las llamadas relaciones de hechos elaboradas por la Auditoría Interna, como producto de sus investigaciones preliminares en materia de responsabilidad, necesariamente pasa por el examen de los marcos normativos de autorregulación que la propia administración activa ha dispuesto para la distribución funcional de sus competencias, con el objetivo de identificar el órgano que ejerza la potestad disciplinaria, atendiendo además a las competencias que dicho órgano pueda tener en relación a los sujetos en quien válidamente pueda ser ejercida dicha potestad.” (Se agregó el resaltado).

En consecuencia, las llamadas relaciones de hechos son informes de investigación preliminar elaborados por las Auditorías Internas, las cuales constituyen un insumo que le permite al jerarca valorar si cuenta con los elementos suficientes para ordenar la apertura del procedimiento sancionatorio, ya sea de carácter disciplinario o patrimonial; así como instruir un traslado de cargos con una adecuada intimación e imputación, acorde con los principios que integran del debido proceso.

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